Argentina enfrenta conflictos diplomáticos y comerciales con países de la región por el cobro de un peaje en un tramo de la Hidrovía Paraná-Paraguay, el que es resistido por los demás socios de la cuenca. Estas diferencias ilustran la complejidad que trae aparejado la administración de infraestructuras y recursos compartidos.
Por Jorge Poblette
El presidente argentino Javier Milei tiene un nuevo conflicto diplomático con Paraguay a raíz de un incremento del peaje de US$1,20 a US$ 1,47 por Toneladas de Registro Neto (TRN), en el tramo de la Hidrovía que va desde la unión del Rio Paraná con el Río Paraguay, llamado Confluencia hasta el puerto de Santa Fe, trayecto que forma parte en su totalidad de la Hidrovía Paraguay-Paraná.
Si bien el Paraná es un río internacional, los 600 kilómetros que han desatado la controversia están bajo jurisdicción y soberanía exclusivamente argentina. El nuevo arancel que desató el conflicto comenzó a regir el mes de setiembre de 2025 y provocó una dura reacción del gobierno paraguayo, al que acompañaron un conjunto de cámaras empresarias, industriales y comerciales de ese país. Se debe tener presente que, según estimaciones, el 80% de la carga que mueve Paraguay, en sus más de 3.500 barcazas, lo hace por ese corredor fluvial, dependiendo casi exclusivamente de esa vía para gestionar su comercio internacional. En consecuencia, cualquier incremento en el peaje de la Hidrovía afecta la competitividad de sus exportaciones por lo que, según cálculos de los gremios empresarios paraguayos, el nuevo aumento tendría un costo anual estimado de entre 40 a 50 millones de dólares adicionales.
Además del impacto negativo sobre la logística del comercio internacional, los productores y el gobierno paraguayo advierten que esta medida no tiene sustento técnico y vulnera instrumentos internacionales como el Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra. Con menos estridencia también Bolivia, Brasil y Uruguay han manifestado su rechazo a la medida
Este nuevo pico de tensión diplomática y comercial encuentra al Presidente Javier Milei en medio de la peor crisis política de su gestión como resultado de una serie de derrotas parlamentarias, una economía que va camino a una recesión, una contundente derrota electoral en la provincia de Buenos Aires -el distrito con el mayor número de votantes del país y que conduce el peronista Axel Kicillof- y una serie de escándalos de corrupción que han horadado la confianza de la sociedad argentina y tienden un manto de sospechas sobre las principales figuras políticas que rodean al Presidente.
Para comprender mejor el origen del problema hay que repasar algunos hitos en el proceso de constitución y gobernanza de la Hidrovía y en particular la imposición de peajes por parte del gobierno argentino en el tramo Confluencia-Santa Fe.
En el año 1992 los cinco países que integran la Hidrovía firman Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay-Paraná, también conocido como Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra, el principal instrumento internacional que plasma la voluntad de cooperación para gestionar conjuntamente este sistema fluvial. En el mismo documento se crea el Comité Intergubernamental de la Hidrovía (CIH), el órgano político y decisorio que formula propuestas y coordina las políticas. En Argentina este marco normativo fue aprobado por la ley 24.835 del año 1994.
El Acuerdo establece textualmente en su artículo 5° que “Sin previo acuerdo de los países signatarios no se podrá establecer ningún impuesto, gravamen, tributo o derecho sobre el transporte, las embarcaciones o sus cargamentos, basado únicamente en el hecho de la navegación “. Lo que sí se permite a los países, en los tramos de la Hidrovía en las que tienen jurisdicción, es a cobrar una tasa retributiva por servicios. El artículo 9° del Acuerdo alude puntualmente a este aspecto, “Se reconoce la libertad de tránsito por la Hidrovía de las embarcaciones, bienes y personas de los países signatarios y sólo podrá cobrarse la tasa retributiva de los servicios efectivamente prestados a los mismos”. Es en la interpretación de estos dos artículos donde reside gran parte de la controversia.
El sinuoso recorrido del peaje en la Hidrovía Paraná-Paraguay
Fue bajo la presidencia de Carlos Menem y de su ministro Cavallo que se privatizó el sistema de dragado y balizamiento de la Hidrovía. La concesión se otorgó por Decreto 253/95, a la empresa Hidrovía S.A. que integraban el grupo belga Jan de Nul y la empresa argentina Emepa. A partir de allí, ya sin aval del Estado, el peaje fue establecido y cobrado directamente por la empresa operadora del servicio, basándose en la tonelada de registro neto de los buques que utilizaban la vía navegable.
El control estaba a cargo de un organismo dependiente del Ministerio de Obras y Servicios Públicos y luego del Ministerio de Transporte. Un dato muy importante a tener en consideración es que la concesión y el mantenimiento de la Hidrovía se extendía desde el Puerto de Santa Fe hasta el km 239 del Río de la Plata. No incluyó los 600 kilómetros del tramo Confluencia-Santa Fe que hoy es el centro de la polémica.
Si bien la concesión de la Hidrovía estaba pactada originalmente a diez años, esta se extendió por 25 años, llegando a su fin el 30 de abril de 2021. Sin embargo, en el año 2.010, bajo la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner, la concesión fue renovada y prorrogada por Decreto 113/10 que prolongó la concesión hasta el 2021. Pero en este punto es importante señalar que, con esta prórroga se sumó ahora el tramo que se extiende desde Santa Fe hasta Confluencia, el punto de unión del río Paraná con el río Paraguay. Esta extensión del dragado y balizamiento hacia el norte del río, permitió aumentar el calado y mejorar la navegación de las barcazas que transportan granos y minerales desde Paraguay y Bolivia como también beneficiar las cargas que se mueven desde el sur de Brasil. A cambio, según el Acta Acuerdo firmado entre la Unidad de Renegociación y Análisis de Contratos de Servicios Públicos (UNIREN) y la empresa concesionaria, se determinó que los trabajos del nuevo tramo, no incluidos en el contrato de 1.995, serían financiados con un subsidio mensual del estado argentino a la empresa dragadora, en lugar de un peaje directo a los usuarios.
En 2021, siendo ya presidente Alberto Fernández, la concesión a la empresa Hidrovía S.A. caducó. El gobierno argentino se dispuso a preparar una nueva licitación internacional, pero entre tanto decidió que la Administración General de Puertos (AGP) Sociedad del Estado, se haría cargo temporalmente del dragado y balizamiento de la Hidrovía, comprendida entre el kilómetro 1238 del rio Paraná, punto denominado Confluencia, hasta la Zona de Aguas Profundas Naturales en el Río de la Plata exterior.
Este cambio de escenario, donde un organismo estatal asumía la gestión de la totalidad de la Hidrovía, incluyendo el tramo Confluencia-Santa Fe, llevó al gobierno argentino a buscar fuentes de financiamiento para las tareas de mantenimiento de ese tramo, ya que pretendía poner fin al mecanismo de subsidio que se había estipulado en 2010. Es en esa circunstancia que se dicta Resolución 625/2022 del Ministerio de Transporte que sigue la lógica de que el costo del dragado y el balizamiento debe ser asumido por las empresas que lo utilizan. En este caso los usuarios eran en su gran mayoría embarcaciones de Paraguay y Bolivia. En los Considerando del Decreto se afirma que, luego de un conjunto de estudios técnicos, la AGP S.A. concluyó que al tramo que va desde Confluencia hasta el Puerto de Santa Fe, corresponde aplicarle un peaje, que según los cálculos quedaron fijados para el transporte internacional será de U$D 1,47 por tonelada de registro neto (TRN) y de $1,47 por TRN para el transporte de cabotaje.
Previsiblemente Paraguay y Bolivia, con el apoyo de Brasil y Uruguay, rechazaron la medida. Dispusieron además emitir comunicados conjuntos y elevar reclamos en el ámbito del Comité Intergubernamental de la Hidrovía (CIH). Su principal argumento legal se basaba en el artículo 9° del Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra de 1992 que, como se señaló en párrafos anteriores, garantiza la libre navegación y establece que solo se pueden cobrar tasas por servicios “efectivamente prestados”, que fue justamente el argumento que utilizó la administración de Alberto Fernández para quien técnicamente se estaba aplicando una Tasa Retributiva de Servicios en el Tramo Santa Fe-Confluencia del río Paraná por los trabajos que se estaban realizando en ese parte del río para mantener la navegabilidad del mismo bajo jurisdicción enteramente argentina. Otro argumento que se utilizó contra esta medida fue que se trató de una medida “unilateral y arbitraria” lo que habría contravenido lo estipulado en el artículo 5° del mismo Tratado el que ya se analizó en esta nota.
Al arribo de Javier Milei a la Presidencia, el conflicto persistía. Pero el 6 de setiembre de 2024 el portal oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores de Paraguay anunciaba que, después de dos años de negociación, el Centro de Armadores Fluviales y Marítimos (Cafym) de Paraguay y la Administración General de Puertos (AGP) de argentina, alcanzaron un entendimiento operativo por el peaje que estableció Argentina para el tramo Santa Fe-Confluencia de la Hidrovía Paraguay-Paraná. En términos sencillos el acuerdo fue una reducción del precio del peaje, en ese tramo, que pasó de 1,47 dólares a 1.20 dólares por TRN, este beneficio también se aplicaría a las deudas que las empresas habían acumulado hasta ese momento. Aunque sin dar detalles de los términos del acuerdo, el gobierno argentino a través de su vocero oficial, ratificó en su momento esta información.
Pero había un aspecto fundamental a considerar: el acuerdo alcanzado no era definitivo. Su duración era de seis meses y luego todo volvería al punto de partida. Así es que vencido este plazo y no habiendo alcanzado ningún arreglo permanente, Milei procedió a dictar una media docena de Resoluciones para ganar tiempo y mantener las aguas quietas con los socios regionales de la Hidrovía mientras volcaba su energía en eliminar toda la institucionalidad responsable de gestionar la Hidrovía y reemplazarla por una viscosa estructura, la Agencia Nacional de Puertos y Navegación (ANPYN), que solo ha sido noticia por el estruendoso fracaso en el llamado a licitación de la Hidrovía, la que se derrumbó envuelta en sospechas de corrupción e inoperancia.
Pero el conflicto volvió a dispararse cuando, a partir del 1 de setiembre de 2025, Milei decidió dejar de prorrogar la tarifa 1,20 dólares por TNR acordada casi un año antes y permitir que nuevamente que el peaje, en el tramo Confluencia-Puerto de Santa Fe, volviera a 1,47 dólares la TRN. El conflicto volvió a escalar, lo que obligó al presidente Milei a viajar a Paraguay el pasado 16 de setiembre para reunirse con su par Santiago Peña. Hasta el día de hoy, salvo algunas anécdotas de color por fuera de la agenda oficial, se desconoce si ambos mandatarios hablaron sobre el tema y si acordaron alguna hoja de ruta para enfriar la escalada política y diplomática. En consecuencia, la cuestión de fondo está aún sin resolver, al igual que el llamado a licitación publica internacional para renovar la Concesión de la Hidrovía Paraná – Paraguay.
Este conflicto, si bien ilustra la importancia que tiene la cooperación internacional en la administración de infraestructuras compartidas como es el caso de la Hidrovía Paraná – Paraguay, también pone en evidencia las tensiones regionales que pueden generarse cuando no se respetan los acuerdos multilaterales existentes o se abren nuevos conflictos por la interpretación de los mismos.
